Tema III.5. Procedimientos y formas de la actividad administrativa: limitación, arbitral, servicio público y fomento. Formas de gestión de los servicios públicos

Bloque III. Derecho administrativo general. Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado (C1).

Enunciado oficial (Anexo III, BOE-A-2025-26262): «Procedimientos y formas de la actividad administrativa. La actividad de limitación, arbitral, de servicio público y de fomento. Formas de gestión de los servicios públicos.»

Autoría	Equipo de contenidos TestMiOpo
Revisión jurídica	Pendiente de revisor colegiado
Última revisión	2 de septiembre de 2026
Norma de referencia	Ley 39/2015 y Ley 40/2015 (BOE-A-2015-10565 y BOE-A-2015-10566). Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, en la concesión de servicios (BOE-A-2017-12902). Ley 38/2003, General de Subvenciones (BOE-A-2003-20977). Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado (BOE-A-2013-12888)
Convocatoria de referencia	Resolución de 18 de diciembre de 2025 (BOE-A-2025-26262)

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1. Mapa del tema

QUÉ HACE LA ADMINISTRACIÓN CON LOS CIUDADANOS
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├── LIMITACIÓN (policía)
│   ├── Reglamentación, autorización, órdenes, prohibiciones
│   ├── Escalera de intensidad: comunicación → declaración
│   │   responsable → autorización
│   └── Principios: legalidad, proporcionalidad, favor libertatis
│
├── FOMENTO
│   ├── Honoríficos, jurídicos y ECONÓMICOS
│   └── La subvención (Ley 38/2003): concesión,
│       justificación, reintegro
│
├── SERVICIO PÚBLICO
│   ├── Titularidad pública + regularidad + continuidad
│   ├── GESTIÓN DIRECTA: propia Administración, organismo
│   │   autónomo, entidad empresarial, sociedad pública
│   └── GESTIÓN INDIRECTA: concesión de servicios (LCSP),
│       riesgo operacional del concesionario
│
└── ARBITRAL
    └── La Administración decide controversias entre
        particulares: juntas arbitrales, consumo, transporte

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2. Introducción y enfoque de estudio

Este tema es la taxonomía clásica de Jordana de Pozas puesta al día: la Administración limita (policía), estimula (fomento), presta (servicio público) y arbitra (decide entre particulares). El C1 lo pregunta como tema de conceptos con dos islas de derecho positivo: la escalera de intervención de la Ley 39/2015 (comunicación, declaración responsable, autorización) y las formas de gestión de los servicios, hoy leídas desde la Ley 40/2015 y la LCSP.

Lo que se pregunta. Muy alto: clasificar ejemplos por forma de actividad (¿una beca? fomento; ¿una licencia? limitación; ¿una junta arbitral de transportes? arbitral) y el par declaración responsable / comunicación con su régimen del artículo 69. Alto: las formas de gestión directa e indirecta con la concesión de servicios y su riesgo operacional; los principios de la actividad de limitación (proporcionalidad y menor restricción). Medio: la subvención y su ciclo (concesión en concurrencia, justificación, reintegro), compartido con el V.6.

El dato de la serie que ordena el esfuerzo: cinco de test y seis de supuesto, pero con los seis puntos de supuesto concentrados en dos exámenes (marzo de 2022 y diciembre de 2024, tres cada uno): cuando este tema entra en el supuesto, entra en racimo. Prepararlo es asegurar exámenes enteros de diferencia.

Por qué el tribunal quiere este tema: porque mide criterio con poco texto. No hay listas largas que memorizar; hay estructuras que reconocer, y el opositor que confunde una subvención con un contrato o una sociedad pública con un concesionario delata que no ha entendido cómo funciona la máquina. Es, junto al III.2, el tema que más se parece al trabajo real de un Administrativo: calificar bien lo que llega a la mesa antes de tramitarlo.

El consejo de estudio. Una tabla de cuatro filas (las cuatro formas con su técnica típica y su ejemplo) y dos escaleras (intervención del 69; gestión directa/indirecta). Los nombres propios (Jordana de Pozas, riesgo operacional, favor libertatis) caen literales.

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3. Qué se pregunta de este tema

Frecuencia medida sobre los ocho cuestionarios oficiales del C1 analizados en ANALISIS-FRECUENCIA.md (880 preguntas clasificadas, febrero de 2022 a julio de 2026).

Examen	Test	Supuestos
12 de febrero de 2022	0	0
Marzo de 2022 (extraordinario)	1	3
Septiembre de 2023	0	0
Octubre de 2023 (extraordinario)	0	0
Diciembre de 2024	1	3
Febrero de 2025 (extraordinario)	1	0
23 de mayo de 2026	2	0
Julio de 2026 (extraordinario)	0	0
Total	5	6

Con la regla de puntuación, 1,38 puntos de 100 por ejercicio, con presencia en 3 de los 16 supuestos pero en racimos de tres preguntas.

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4. Desarrollo

4.1. Las formas de la actividad: la clasificación y su sentido

La clasificación tripartita clásica (policía, fomento, servicio público, Jordana de Pozas) se completa hoy con la actividad arbitral y, según autores, la actividad de planificación y la sancionadora (que el temario trata como apéndice de la limitación y en el IV.6). Su utilidad no es académica: cada forma tiene su técnica propia (la autorización, la subvención, la concesión, el laudo), su intensidad de intervención y sus principios; el supuesto da una actuación y pide reconocer la forma para aplicarle su régimen. La regla de reconocimiento: mirar qué hace la Administración con la esfera del particular: la restringe (limitación), la amplía sin restringir a otros (fomento), presta ella la actividad (servicio público) o decide un conflicto ajeno (arbitral).

4.2. La actividad de limitación

Es la incidencia restrictiva en la libertad y los derechos de los particulares por razones de interés general: la vieja «policía administrativa». Sus técnicas, por intensidad creciente: la reglamentación (normas de conducta: tráfico, horarios); el deber de comunicación y la declaración responsable (artículo 69 de la Ley 39/2015); la autorización o licencia (control preventivo: remueve límites al ejercicio de un derecho preexistente, es reglada en su concesión cuando se cumplen los requisitos); las órdenes y prohibiciones (mandatos singulares, positivos o negativos); y en el extremo, técnicas ablatorias que ya son otra cosa (la expropiación).

El artículo 69, isla positiva que cae literal: la declaración responsable es el documento en que el interesado manifiesta bajo su responsabilidad que cumple los requisitos, que dispone de la documentación que lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración y que se compromete a mantener el cumplimiento; la comunicación es el documento por el que pone en conocimiento sus datos y el inicio de una actividad. Ambas permiten el ejercicio o inicio desde el día de su presentación (sin perjuicio de las facultades de comprobación), y la inexactitud, falsedad u omisión esencial determina la imposibilidad de continuar, con las responsabilidades correspondientes y la posible obligación de restituir la situación jurídica previa; la prohibición de exigir acumulativamente declaración Y comunicación para un mismo objeto cierra el precepto. El trasfondo europeo y de mercado interior: la Directiva de Servicios y la Ley 20/2013 de unidad de mercado invirtieron la regla: la autorización es la excepción que exige justificarse en razones imperiosas de interés general y en la proporcionalidad; la regla es la libertad con control a posteriori.

Los principios: legalidad (la limitación exige cobertura normativa), igualdad, proporcionalidad (la medida menos restrictiva suficiente: la elección entre comunicación, declaración y autorización debe justificarse) y favor libertatis (las restricciones se interpretan restrictivamente). El límite constitucional recordado por la STC 22/1984: ni la autotutela más legítima atraviesa un derecho fundamental sin su garantía propia.

4.3. La actividad de fomento

Es la promoción sin coacción: la Administración estimula actividades privadas de interés general ampliando la esfera del beneficiario sin restringir la de terceros. Clases de medios: honoríficos (condecoraciones, títulos, menciones), jurídicos (dispensas, condiciones privilegiadas) y económicos, los que importan: exenciones y beneficios fiscales, anticipos y créditos privilegiados, premios y, sobre todo, la subvención: disposición dineraria sin contraprestación directa, sujeta al cumplimiento de un objetivo o proyecto, para actividades de utilidad pública o interés social (artículo 2 de la Ley 38/2003). Su gramática, compartida con el tema V.6: principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación, eficacia y eficiencia; procedimiento ordinario de concurrencia competitiva (la concesión directa es tasada: las nominativas de los presupuestos, las impuestas por norma de rango legal y las de interés público, económico, social o humanitario que dificulte la convocatoria); obligaciones del beneficiario (realizar la actividad, justificar, someterse a comprobación); y reintegro con interés de demora en los supuestos legales (incumplimiento, falta de justificación). El marco constitucional del fomento territorial lo puso la STC 13/1992: el poder de gasto estatal no es un título competencial autónomo: el Estado subvenciona, pero gestiona la Comunidad Autónoma cuando la materia es suya.

4.4. La actividad de servicio público

Es la prestación por la Administración (por sí o por gestor interpuesto) de actividades destinadas a satisfacer necesidades esenciales del público: la titularidad o responsabilidad pública sobre la actividad la separa del mero mercado regulado. Sus notas clásicas, que el test recita: continuidad (la prestación no puede interrumpirse: de ahí los servicios mínimos en huelga, con la doctrina de los servicios esenciales de la comunidad de la STC 26/1981), regularidad (conforme a las normas del servicio), igualdad de acceso de los usuarios, mutabilidad (el ius variandi: la Administración adapta el servicio al interés general), y las tarifas o precios como contrapartida regulada. La categoría convive hoy con los servicios de interés económico general del derecho europeo y las obligaciones de servicio público impuestas a operadores privados: mismo fondo, técnica distinta.

4.5. Las formas de gestión de los servicios públicos

Gestión directa: la Administración presta con medios propios o instrumentales: (1) por la propia Administración con sus servicios y personal (la unidad prestadora sin personificación); (2) por organismo autónomo (personificación pública instrumental de régimen administrativo, tema de la Ley 40/2015); (3) por entidad pública empresarial (personificación pública de actividad prestacional o de servicios gestionados con criterios de mercado, régimen privado con núcleo público); (4) por sociedad mercantil estatal o de capital íntegramente público (forma privada, control público; los medios propios personificados con sus encargos, si cumplen los requisitos de la LCSP, artículo 32).

Gestión indirecta: mediante contrato con un tercero. La forma reina es la concesión de servicios de la LCSP (artículo 15): el concesionario gestiona el servicio a su riesgo y ventura, y lo que define la concesión frente al contrato de servicios es la transferencia del riesgo operacional (que el gestor no tenga garantizada la recuperación de las inversiones y costes en condiciones normales de funcionamiento). Desaparecidas como tipos contractuales las viejas figuras del contrato de gestión de servicios públicos (gestión interesada, concierto, sociedad de economía mixta como modalidades de la ley de 2011), el concierto pervive sectorialmente (el sanitario y el educativo) y la economía mixta como fórmula organizativa. Reglas de la concesión que dan pregunta: el servicio ha de ser susceptible de explotación económica por particulares y no implicar ejercicio de autoridad inherente a los poderes públicos (reservado a gestión directa o a funcionarios: la costura con el IV.1); la Administración conserva los poderes de policía del servicio, el ius variandi con reequilibrio en su caso, y el rescate y la reversión al término.

4.5 bis. Puente con el resto del programa

Las cuatro formas cosen medio temario, y las costuras dan pregunta. Con el III.2: la autorización, la orden y el laudo arbitral son actos administrativos con todos sus elementos, y la declaración responsable no lo es (es actuación del particular), matiz que el test aprovecha: contra la declaración responsable de otro no cabe recurso, cabe instar la comprobación. Con el III.4: la concesión de servicios es un contrato típico con su preparación, adjudicación y régimen de invalidez; este tema aporta el criterio material (riesgo operacional) y aquel, el procedimiento. Con el III.6: el funcionamiento del servicio público, directo o concedido, genera responsabilidad patrimonial; en la concesión responde el concesionario por regla, con los matices de la cláusula y de la orden de la Administración. Con el IV.1: la reserva de autoridad a funcionarios decide qué servicios no se concesionan. Con el V.6: la subvención de este tema es la misma cuya gestión económica aquel desarrolla: concesión, justificación, reintegro. El supuesto transversal favorito: un ayuntamiento que limita, fomenta y concede en el mismo enunciado, pidiendo la etiqueta y el régimen de cada pieza.

4.6. La actividad arbitral

Nota histórica que el test aprecia: la actividad arbitral es la incorporación más tardía a la clasificación (la propuso Parada sobre la práctica de los organismos reguladores y las juntas sectoriales), y su crecimiento acompaña a la liberalización: cuantos más mercados con operadores privados, más conflictos entre particulares que alguien con imperio y técnica debe resolver rápido.

La Administración decide controversias entre particulares en posición de neutralidad, con decisión vinculante y revisable jurisdiccionalmente: las juntas arbitrales de consumo (arbitraje de consumo, voluntario para las partes), las juntas arbitrales del transporte (presunción de sometimiento en reclamaciones de cuantía menor), la resolución de conflictos entre operadores por reguladores sectoriales (telecomunicaciones, energía) o los jurados de expropiación en su función tasadora entre expropiado y beneficiario. Sus notas: habilitación legal expresa, posición supra partes (no es parte, decide), y control judicial pleno de la decisión: la actividad arbitral no escapa del artículo 106 de la Constitución. El deslinde con el arbitraje privado: en el arbitraje de la Ley 60/2003 las partes eligen árbitro privado y la Administración no interviene; en la actividad arbitral, el árbitro es la Administración porque una ley se lo encarga.

4.7. El método del supuesto: dos preguntas y una tabla

Ante cualquier actuación del enunciado, el orden de análisis es fijo. Primera pregunta: ¿quién realiza la actividad material? Si la realiza la Administración (por sí o por instrumento propio), estamos en servicio público de gestión directa; si la realiza un tercero por contrato, en gestión indirecta; si la realiza el particular para sí, la Administración solo puede estar limitando (si restringe) o fomentando (si estimula); y si son dos particulares los que discuten y la Administración decide, arbitral. Segunda pregunta: ¿qué técnica jurídica soporta la actuación? Una norma o acto restrictivo (reglamento, autorización, orden), un desplazamiento patrimonial sin contraprestación (subvención), un contrato con riesgo (concesión) o una decisión supra partes (laudo). Cuando las dos respuestas apuntan a formas distintas, manda la segunda: la técnica revela la forma real por encima del propósito declarado (una «ayuda» que se paga contra factura de un servicio recibido por la Administración es un contrato, no fomento, y así lo corrige la fiscalización). Esa es también la trampa de diseño de los supuestos: bautizar una figura con el nombre de otra y premiar al opositor que mira la estructura y no la etiqueta.

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5. Jurisprudencia esencial

Cuatro sentencias del Tribunal Constitucional comprobadas contra su publicación oficial, verificadas para este manual.

STC 26/1981, de 17 de julio (BOE núm. 193, de 13 de agosto de 1981). La sentencia de la huelga de RENFE y los servicios esenciales de la comunidad: la continuidad de los servicios que satisfacen derechos y bienes constitucionales justifica servicios mínimos, pero su fijación exige motivación y proporcionalidad. La nota de continuidad del servicio público con su contrapeso.

STC 22/1984, de 17 de febrero (BOE núm. 59, de 9 de marzo de 1984). El límite de la actividad de limitación en su momento ejecutivo: la autotutela no atraviesa la inviolabilidad del domicilio sin consentimiento o autorización judicial.

STC 76/1990, de 26 de abril (BOE-T-1990-12127). La legitimación finalista de las potestades de intervención: los poderes exorbitantes se justifican por los deberes constitucionales que sirven, no al revés; y en su vertiente sancionadora rigen las garantías penales matizadas.

STC 13/1992, de 6 de febrero (BOE núm. 54, de 3 de marzo de 1992). La doctrina del poder de gasto: la subvención estatal no altera el orden de competencias; en las materias autonómicas, el Estado puede consignar y regular lo básico, pero la gestión y concesión corresponden a las Comunidades Autónomas. El mapa del fomento en el Estado compuesto.

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6. Tabla resumen

Forma	Qué hace	Técnica típica	Ejemplo de examen
Limitación	restringe la esfera del particular	reglamentación, comunicación, declaración responsable, autorización, órdenes	licencia de actividad, orden de cierre
Fomento	amplía sin restringir a terceros	honores, ventajas jurídicas, subvenciones y beneficios fiscales	beca, condecoración, exención
Servicio público	presta la Administración	gestión directa o concesión	transporte urbano, sanidad
Arbitral	decide entre particulares	laudo o resolución arbitral	junta arbitral de consumo o transporte

Reglas positivas clave:

Cuestión	Regla	Fuente
Declaración responsable	manifiesta bajo su responsabilidad el cumplimiento, la posesión de documentación y el compromiso de mantenerlo	Ley 39/2015, art. 69.1
Comunicación	pone en conocimiento datos e inicio de actividad	art. 69.2
Efectos de ambas	ejercicio desde el día de la presentación, sin perjuicio de comprobación	art. 69.3
Inexactitud u omisión esencial	imposibilidad de continuar, responsabilidades, posible restitución	art. 69.4
Acumulación	prohibido exigir declaración y comunicación conjuntamente para un mismo objeto	art. 69.6
Autorización	excepción que exige razón imperiosa de interés general y proporcionalidad	Ley 20/2013
Subvención	disposición dineraria sin contraprestación directa para fines de interés público	Ley 38/2003, art. 2
Procedimiento subvencional ordinario	concurrencia competitiva; la directa es tasada	Ley 38/2003, art. 22
Reintegro	con interés de demora, por incumplimiento o falta de justificación	Ley 38/2003, arts. 37 y ss.
Gestión directa	Administración, organismo autónomo, entidad pública empresarial, sociedad pública, medio propio	Ley 40/2015 y LCSP 32
Concesión de servicios	gestión a riesgo y ventura con transferencia del riesgo operacional	LCSP, art. 15
Servicios con autoridad	no son concesionables: gestión directa con funcionarios	LCSP y TREBEP 9.2
Notas del servicio público	continuidad, regularidad, igualdad, mutabilidad	doctrina y STC 26/1981
Actividad arbitral	decisión vinculante entre particulares con habilitación legal y control judicial	juntas arbitrales sectoriales

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7. Trampas de examen

1. «La subvención es un contrato». No hay contraprestación directa: es fomento unilateral modal (se condiciona a un fin, no se intercambia). El contrato oneroso es el mundo del III.4.

2. «La beca restringe la libertad del becario». El fomento AMPLÍA la esfera jurídica sin restringir la de terceros; las cargas del beneficiario (justificar, mantener requisitos) son el modo, no una limitación de policía.

3. «Declaración responsable y comunicación son lo mismo». La declaración MANIFIESTA EL CUMPLIMIENTO de requisitos bajo responsabilidad; la comunicación solo PONE EN CONOCIMIENTO datos e inicio. Y no pueden exigirse las dos para un mismo objeto (69.6).

4. «La actividad declarada empieza cuando la Administración conteste». Desde el DÍA DE LA PRESENTACIÓN (69.3): el control es a posteriori. Esperar respuesta es no haber entendido la figura.

5. «La inexactitud en la declaración responsable solo obliga a subsanar». La inexactitud, falsedad u omisión ESENCIAL determina la imposibilidad de continuar desde que se conozca, con responsabilidades y posible restitución de la situación previa (69.4).

6. «La autorización es la regla general de intervención». Tras la Directiva de Servicios y la Ley 20/2013 es la EXCEPCIÓN: exige razón imperiosa de interés general y proporcionalidad; la regla es comunicación o declaración.

7. «La licencia es discrecional». La autorización clásica es REGLADA: cumplidos los requisitos, se concede; remueve límites de un derecho preexistente, no otorga privilegios graciables.

8. «El Estado, si paga la subvención, la gestiona». La STC 13/1992 dice lo contrario: el poder de gasto no es título competencial; en materia autonómica, el Estado consigna y territorializa, la Comunidad gestiona y concede.

9. «La concesión de servicios se distingue del contrato de servicios por el nombre». Se distingue por la TRANSFERENCIA DEL RIESGO OPERACIONAL al concesionario (LCSP 15): sin riesgo trasladado, es contrato de servicios por mucho que lo llamen concesión.

10. «Cualquier servicio puede concesionarse». Los que implican ejercicio de AUTORIDAD inherente a los poderes públicos no: gestión directa y funcionarios (la reserva del TREBEP 9.2). Policía sí presta el concesionario del autobús; potestad sancionadora, jamás.

11. «La gestión por sociedad mercantil pública es gestión indirecta». Es DIRECTA: la sociedad de capital íntegramente público es un instrumento propio; indirecta es la encomendada por CONTRATO a un tercero ajeno.

12. «La huelga no cabe en los servicios públicos». Cabe con SERVICIOS MÍNIMOS motivados y proporcionados en los servicios esenciales (STC 26/1981): ni huelga absoluta ni prohibición absoluta.

13. «La actividad arbitral es el arbitraje de la Ley 60/2003». En el arbitraje privado las partes eligen árbitro; en la actividad ARBITRAL la Administración decide por habilitación legal, supra partes y con control judicial. El apellido coincide; la naturaleza, no.

14. «El rescate del servicio es una sanción al concesionario». Es una potestad de la titularidad del servicio (recuperar la gestión por interés general), con indemnización en su caso: puede rescatarse al concesionario impecable. La sanción es otra cosa y otro expediente.

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8. Reglas mnemotécnicas

«Cuatro verbos para cuatro formas: prohibir, premiar, prestar, decidir»: cada verbo trae su técnica y su régimen; el supuesto se resuelve conjugando el verbo correcto.

«LIFOSA»: LImitación, FOmento, Servicio público, Arbitral: las cuatro formas en un golpe.

«Resta, suma, presta, media»: limitación resta esfera, fomento la suma, servicio público presta, arbitral media entre particulares.

«Comunicar informa, declarar compromete, autorizar habilita»: la escalera del 69 en tres verbos, de menor a mayor intervención.

«Desde el día que lo presentas, trabajas»: el efecto inmediato de declaración y comunicación (69.3).

«Quien paga no siempre manda»: el poder de gasto de la STC 13/1992: subvención estatal, gestión autonómica en materia autonómica.

«CRIM»: las notas del servicio público: Continuidad, Regularidad, Igualdad, Mutabilidad.

«Directa con los míos, indirecta con contrato»: la gestión es directa cuando presta la Administración o un instrumento de su propiedad, e indirecta solo cuando un tercero ajeno entra por la puerta de la licitación.

«Sin riesgo no hay concesión»: el riesgo operacional del artículo 15 LCSP separa la concesión del contrato de servicios.

«La etiqueta engaña, la estructura no»: los supuestos bautizan contratos como ayudas y concesiones como servicios; se responde mirando quién presta, quién arriesga y qué técnica soporta el acto.

«La autoridad no se alquila»: los servicios con ejercicio de autoridad son de gestión directa funcionarial.

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9. Aplicación práctica

Caso 1. El gimnasio que quería abrir ya

Un emprendedor quiere abrir un gimnasio. El ayuntamiento le exige licencia previa, declaración responsable Y comunicación de inicio. Pregunta si es correcto y cuándo puede abrir. Semanas después de abrir con declaración responsable, la inspección detecta que carece del aforo declarado.

Resolución. La triple exigencia es ilegal por partida doble: la acumulación de declaración responsable y comunicación para un mismo objeto está prohibida (69.6), y la licencia previa para una actividad de servicios ordinaria solo se sostiene si una norma la justifica en una razón imperiosa de interés general con proporcionalidad (Ley 20/2013); para un gimnasio común, la técnica proporcionada es la declaración responsable. Presentada esta, puede abrir desde ese mismo día (69.3). El hallazgo del aforo falso activa el 69.4: la inexactitud esencial determina, previa audiencia y resolución que lo declare, la imposibilidad de continuar la actividad, las responsabilidades procedentes y, en su caso, la restitución de la situación jurídica previa. La lección de la forma: control a posteriori no significa control blando.

Caso 2. El comedor social con tres fórmulas

Una Administración quiere garantizar un servicio de comedor social. Baraja: (a) prestarlo con su propio personal; (b) crear una sociedad mercantil pública; (c) contratar con una empresa que lo explote cobrando un precio por menú subvencionado, asumiendo la demanda incierta; (d) dar subvenciones a las ONG que ya dan comidas.

Resolución. Cuatro fórmulas, tres formas de actividad. (a) y (b) son gestión directa del servicio público (la sociedad pública es instrumento propio, no tercero). (c) es gestión indirecta por concesión de servicios: hay transferencia de riesgo operacional (demanda incierta, recuperación no garantizada); si la Administración garantizase todos los costes, sería contrato de servicios, con otro régimen. (d) no es servicio público sino fomento: la actividad sigue siendo privada (de las ONG) y la Administración la estimula con subvenciones de la Ley 38/2003, en concurrencia competitiva salvo supuesto tasado de concesión directa. El supuesto premia el criterio, no la memoria: preguntar siempre quién presta y quién asume el riesgo. Y la variante final: ¿puede la concesionaria imponer sanciones a usuarios conflictivos? No: el ejercicio de autoridad queda en la Administración; la empresa gestiona y, como mucho, aplica las condiciones del servicio.

Caso 3. La subvención estatal que gestionó quien no debía

Una ley estatal de presupuestos consigna subvenciones para promoción turística, materia de competencia autonómica exclusiva, y un ministerio las convoca y concede centralizadamente «para garantizar la igualdad en todo el territorio». Una Comunidad Autónoma lo impugna.

Resolución. El caso es la STC 13/1992 en estado puro. El poder de gasto estatal no es un título competencial: en materias de competencia autonómica, el Estado puede consignar los fondos y, a lo sumo, regular las condiciones básicas cuando algún título material se lo permita, pero la regulación de detalle, la tramitación, la concesión y el pago corresponden a las Comunidades Autónomas, con territorialización de los fondos. La invocación genérica de la igualdad no crea competencia. La convocatoria ministerial centralizada invade competencias y es nula en lo que corresponda gestionar a la Comunidad. El matiz de cierre que el test aprecia: hay supuestos excepcionales de gestión centralizada admitidos (cuando sea imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas o su disfrute en todo el territorio sin fraccionamiento), pero son excepción motivada, no comodín.

Caso 4. La junta que decidió sin ser juez

Tras el extravío de una mercancía de 800 euros, la empresa cargadora reclama ante la Junta Arbitral del Transporte, que cita a la transportista; esta alega que «nadie la obliga a un arbitraje» y que solo aceptará un juzgado. La Junta resuelve condenando al pago. La transportista pregunta qué naturaleza tiene eso y qué puede hacer.

Resolución. Es actividad arbitral de la Administración: las Juntas Arbitrales del Transporte deciden, con habilitación legal, controversias mercantiles entre particulares del sector; en las reclamaciones de pequeña cuantía, la ley presume el sometimiento a la Junta salvo pacto expreso en contrario anterior, de modo que la alegación de voluntariedad plena no le sirve si no excluyó el arbitraje en el contrato. La decisión (laudo) vincula y produce los efectos propios del arbitraje, con los cauces de impugnación judicial tasados: la actividad arbitral no priva de tutela, la canaliza. El deslinde final que remata el supuesto: si la controversia fuese entre la transportista y la Administración (una sanción, una autorización), nada de esto aplicaría: sería limitación y recursos del III.3; la Junta solo existe para el conflicto entre particulares.

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10. Preguntas de test

Treinta preguntas de redacción propia, con respuesta y explicación. Ninguna reproduce enunciados de cuestionarios oficiales.

1. La clasificación clásica de las formas de actividad administrativa se debe a:

a) Kelsen.

b) Jordana de Pozas.

c) Montesquieu.

d) García de Enterría en 2015.

Respuesta: b. Policía, fomento y servicio público, completada después con la arbitral.

2. La actividad de limitación se caracteriza por:

a) Ampliar derechos.

b) Restringir la esfera jurídica de los particulares por razones de interés general.

c) Prestar servicios.

d) Repartir premios.

Respuesta: b. La vieja policía administrativa.

3. La declaración responsable es el documento en que el interesado:

a) Pide permiso.

b) Manifiesta bajo su responsabilidad que cumple los requisitos, dispone de la documentación y se compromete a mantener el cumplimiento.

c) Comunica su cambio de domicilio.

d) Renuncia a la actividad.

Respuesta: b. Artículo 69.1 de la Ley 39/2015.

4. La comunicación del artículo 69.2 permite iniciar la actividad:

a) Al mes.

b) Desde el día de su presentación.

c) Cuando conteste la Administración.

d) Tras inspección previa.

Respuesta: b. Artículo 69.3: control a posteriori.

5. La inexactitud esencial en una declaración responsable determina:

a) Una simple advertencia.

b) La imposibilidad de continuar la actividad, con responsabilidades y posible restitución de la situación previa.

c) Nada si ya se abrió.

d) Una prórroga.

Respuesta: b. Artículo 69.4.

6. Exigir para un mismo objeto declaración responsable y comunicación:

a) Es lo prudente.

b) Está prohibido por el artículo 69.6.

c) Es obligatorio.

d) Depende del alcalde.

Respuesta: b. Una sola técnica por objeto.

7. Tras la Ley 20/2013, la autorización previa:

a) Es la regla general.

b) Es excepcional: exige razón imperiosa de interés general y proporcionalidad.

c) Ha desaparecido.

d) Solo existe en sanidad.

Respuesta: b. La inversión de la regla de intervención.

8. La autorización clásica:

a) Otorga un privilegio graciable.

b) Remueve límites al ejercicio de un derecho preexistente y es reglada cumplidos los requisitos.

c) Es siempre discrecional.

d) Se subasta.

Respuesta: b. Su naturaleza declarativa-habilitante.

9. Son medios de fomento honoríficos:

a) Las subvenciones.

b) Las condecoraciones y distinciones.

c) Los avales.

d) Las exenciones.

Respuesta: b. La tríada: honoríficos, jurídicos, económicos.

10. La subvención se define como:

a) Un préstamo.

b) Disposición dineraria sin contraprestación directa, sujeta a un objetivo de utilidad pública o interés social.

c) Un salario.

d) Una tasa negativa.

Respuesta: b. Artículo 2 de la Ley 38/2003.

11. El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones es:

a) La adjudicación directa.

b) La concurrencia competitiva.

c) El sorteo.

d) La subasta.

Respuesta: b. Artículo 22; la directa es tasada.

12. El incumplimiento del beneficiario de una subvención genera:

a) Nada.

b) El reintegro de lo percibido con el interés de demora.

c) Prisión automática.

d) Una nueva subvención.

Respuesta: b. Artículos 37 y siguientes de la Ley 38/2003.

13. Según la STC 13/1992, el poder de gasto del Estado:

a) Es un título competencial universal.

b) No altera el orden de competencias: en materia autonómica, la gestión de las subvenciones corresponde a las Comunidades.

c) Excluye a las Comunidades.

d) No existe.

Respuesta: b. La doctrina del fomento territorial.

14. Son notas del servicio público:

a) Discontinuidad y sorpresa.

b) Continuidad, regularidad, igualdad y mutabilidad.

c) Gratuidad universal.

d) Secreto.

Respuesta: b. El CRIM del servicio.

15. La huelga en servicios esenciales de la comunidad:

a) Está prohibida.

b) Se ejerce con servicios mínimos motivados y proporcionados.

c) Es libre sin límites.

d) La decide el concesionario.

Respuesta: b. STC 26/1981.

16. Es gestión directa del servicio:

a) La concesión.

b) La prestación por organismo autónomo o sociedad de capital íntegramente público.

c) El arrendamiento del servicio.

d) La franquicia.

Respuesta: b. Los instrumentos propios son gestión directa.

17. La entidad pública empresarial se caracteriza por:

a) Régimen íntegramente público.

b) Actividad prestacional o de servicios gestionados con criterios de mercado, con régimen privado y núcleo público.

c) Ser una sociedad anónima.

d) Carecer de personalidad.

Respuesta: b. La personificación intermedia de la Ley 40/2015.

18. Lo que define la concesión de servicios frente al contrato de servicios es:

a) La duración.

b) La transferencia del riesgo operacional al concesionario.

c) El importe.

d) El nombre del pliego.

Respuesta: b. Artículo 15 de la LCSP.

19. El riesgo operacional significa que el concesionario:

a) Cobra siempre lo invertido.

b) No tiene garantizada la recuperación de inversiones y costes en condiciones normales de funcionamiento.

c) No asume nada.

d) Responde solo del IVA.

Respuesta: b. La definición de la LCSP tomada del derecho europeo.

20. Los servicios que implican ejercicio de autoridad:

a) Se concesionan con recargo.

b) No pueden prestarse por gestión indirecta: quedan en gestión directa con funcionarios.

c) Se privatizan.

d) No existen.

Respuesta: b. La reserva de autoridad, cosida al TREBEP 9.2.

21. El rescate de una concesión es:

a) Una sanción.

b) Una potestad del titular del servicio para recuperar la gestión por interés general, con indemnización en su caso.

c) Un delito.

d) Una renuncia del concesionario.

Respuesta: b. Potestad de la titularidad, no castigo.

22. El ius variandi sobre el servicio concedido:

a) No existe.

b) Permite a la Administración modificar el servicio por interés general, con reequilibrio en su caso.

c) Lo ejerce el concesionario.

d) Requiere ley orgánica.

Respuesta: b. La mutabilidad aplicada a la gestión indirecta.

23. La actividad arbitral consiste en:

a) Sancionar a particulares.

b) Decidir controversias entre particulares con habilitación legal, en posición supra partes y con control judicial.

c) Contratar árbitros privados.

d) Mediar sin decidir.

Respuesta: b. La cuarta forma.

24. Las juntas arbitrales del transporte conocen de:

a) Sanciones de tráfico.

b) Controversias mercantiles del transporte, con presunción de sometimiento en las de pequeña cuantía.

c) Expropiaciones.

d) Oposiciones.

Respuesta: b. El ejemplo canónico de actividad arbitral.

25. El arbitraje de consumo es para el empresario:

a) Obligatorio.

b) Voluntario: exige adhesión o aceptación.

c) Automático.

d) Inexistente.

Respuesta: b. La voluntariedad como regla del sistema arbitral de consumo.

26. Una condecoración es actividad de:

a) Limitación.

b) Fomento por medios honoríficos.

c) Servicio público.

d) Arbitral.

Respuesta: b. Estimula sin dar dinero ni restringir.

27. Una orden de cierre de un local insalubre es:

a) Fomento negativo.

b) Actividad de limitación mediante orden singular.

c) Servicio público.

d) Actividad arbitral.

Respuesta: b. Mandato restrictivo de policía.

28. Los medios propios personificados y sus encargos:

a) Son contratos ordinarios.

b) Son fórmula de autoprovisión sujeta a los requisitos del artículo 32 de la LCSP.

c) Están prohibidos.

d) Solo existen en la Unión Europea.

Respuesta: b. La frontera interna de la gestión directa.

29. El concierto pervive hoy principalmente:

a) Como tipo general de la LCSP.

b) Sectorialmente, en los ámbitos sanitario y educativo.

c) En la minería.

d) No pervive.

Respuesta: b. Desaparecido el tipo contractual general, quedan los conciertos sectoriales.

30. La síntesis del tema es:

a) La Administración solo prohíbe.

b) Cuatro formas con cuatro técnicas: limitar con la escalera del 69 y la autorización excepcional, fomentar con la subvención en concurrencia, prestar en directo o por concesión con riesgo operacional, y arbitrar entre particulares con habilitación legal.

c) Todo es servicio público.

d) Las formas son incompatibles entre sí.

Respuesta: b. Resta, suma, presta, media.

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11. Preguntas de estilo examen

Sobre un supuesto continuo, imitando el encadenado del examen real.

Supuesto de contexto. Un ayuntamiento decide: exigir declaración responsable para las terrazas de hostelería; convocar ayudas a la rehabilitación de fachadas; licitar la gestión del polideportivo, que la empresa explotará cobrando entradas y asumiendo la demanda; y encomendar a su sociedad municipal de capital íntegro la limpieza viaria. Un hostelero presenta la declaración y monta la terraza esa misma tarde; después se comprueba que declaró una superficie que triplica la real.

31. La exigencia de declaración responsable para las terrazas es:

a) Ilegal siempre.

b) Una técnica de limitación proporcionada, alternativa a la autorización.

c) Fomento.

d) Actividad arbitral.

Respuesta: b. La escalera del 69 aplicada con proporcionalidad.

32. Montar la terraza la misma tarde:

a) Fue prematuro.

b) Fue conforme a derecho: la declaración habilita desde el día de la presentación.

c) Exigía esperar 15 días.

d) Requería inspección previa.

Respuesta: b. Artículo 69.3.

33. La superficie triplicada:

a) Se regulariza pagando.

b) Es inexactitud esencial: imposibilidad de continuar, responsabilidades y restitución en su caso.

c) Carece de consecuencias.

d) Solo genera una multa de tráfico.

Respuesta: b. Artículo 69.4.

34. Las ayudas a fachadas y la gestión del polideportivo son, respectivamente:

a) Servicio público y fomento.

b) Fomento (subvención en concurrencia) y servicio público en gestión indirecta por concesión con riesgo operacional.

c) Dos contratos de obras.

d) Dos actividades arbitrales.

Respuesta: b. Quién presta y quién arriesga: las dos preguntas del tema.

35. La encomienda a la sociedad municipal de la limpieza es:

a) Gestión indirecta.

b) Gestión directa mediante medio propio personificado, con los requisitos del artículo 32 de la LCSP.

c) Una subvención.

d) Una concesión demanial.

Respuesta: b. El instrumento propio no es un tercero.

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12. Fuentes oficiales citadas

Fuente	Referencia	Enlace
Declaración responsable y comunicación	Ley 39/2015, artículo 69, BOE-A-2015-10565	https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565
Sector público institucional y medios propios	Ley 40/2015, BOE-A-2015-10566	https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10566
Concesión de servicios y riesgo operacional	Ley 9/2017, artículos 15 y 32, BOE-A-2017-12902	https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2017-12902
Subvenciones	Ley 38/2003, de 17 de noviembre, BOE-A-2003-20977	https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2003-20977
Unidad de mercado y principio de menor intervención	Ley 20/2013, de 9 de diciembre, BOE-A-2013-12888	https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12888
Servicios esenciales y huelga	STC 26/1981, de 17 de julio, BOE núm. 193 de 13/08/1981	https://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/26
Límite de la autotutela	STC 22/1984, de 17 de febrero, BOE núm. 59 de 09/03/1984	https://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/275
Potestades de intervención	STC 76/1990, de 26 de abril, BOE-T-1990-12127	https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-T-1990-12127
Poder de gasto y subvenciones	STC 13/1992, de 6 de febrero, BOE núm. 54 de 03/03/1992	https://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/1900
Convocatoria vigente del Cuerpo General Administrativo	Resolución de 18 de diciembre de 2025, BOE-A-2025-26262	https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2025-26262
Cuestionarios oficiales usados en el análisis de frecuencia	Comisión Permanente de Selección, INAP	https://www.inap.es/es/seleccion/procesos-selectivos-de-cuerposescalas-generales/cuerpo-general-administrativo-de-la-administracion-del-estado

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13. Control de calidad de este tema

• [x] Enunciado oficial del Anexo III reproducido literalmente en la cabecera.
• [x] El artículo 69 citado tras su lectura en el consolidado local de la Ley 39/2015; la concesión de servicios y el medio propio, del consolidado local de la Ley 9/2017.
• [x] Frecuencia medida tomada de ANALISIS-FRECUENCIA.md: 5 preguntas de test y 6 de supuesto (en dos racimos de tres), 1,38 puntos.
• [x] Cuatro sentencias del Tribunal Constitucional verificadas: STC 26/1981 y STC 13/1992 localizadas y comprobadas en HJ (26 y 1900) para este tema; 22/1984 y 76/1990 ya verificadas en este manual.
• [x] 30 preguntas de test más 5 de estilo examen, con respuesta explicada.
• [x] 14 trampas de examen.
• [x] Cuatro casos de aplicación práctica, con el comedor social de las tres fórmulas como retrato del tema.
• [x] Ninguna pregunta reproduce enunciados de cuestionarios oficiales; redacción íntegramente propia.
• [x] Sin rayas tipográficas; comprobado con grep.